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近年來，各級地方政府不斷加大資金投入，有力推動了一批大型建設項目特別是公益性項目的實施進程，為實現疫后重振、補齊發展短板、改善民生福祉奠定了良好基礎。但是，我們在審計實踐中發現，部分建設項目存在建設主體不明（即法定主體與實際實施主體不一致）、責任不清、多頭管理的現象，極易滋生項目建設法律風險、資金管理風險和廉政風險，必須引起高度重視并加以防范。

一、項目建設主體不明的成因

在項目建設過程中出現項目建設主體不明、多頭管理的現象，既有客觀因素，也有主觀因素。

（一）客觀因素。由于項目建設規模較大，且大部分是屬于公益性項目，通過項目爭取的政策性資金往往不足以完成項目建設，需要依賴于政府平臺公司融資后組織實施。因項目建設資金來源多（主要包括預算資金、單位自有資金、政策性補助資金、中央抗疫特別國債、地方政府專項債券等），投資主體多，導致建設主體不明。

（二）主觀因素。部分建設項目主管部門對相關規定不清楚，對建設主體不明確帶來的風險認識不到位，在項目實施過程中，對變更項目建設主體和確定主體責任存在一定隨意性，導致一方面出現項目主管部門和投資主體（如政府平臺公司）都在履行建設主體責任的現象，另一方面還存在政府平臺公司、上級部門將本應承擔的建設主體責任推給所屬子公司、下級單位承擔的現象。

二、潛在風險分析

（一）法律風險。根據《建筑工程五方責任主體項目負責人質量終身責任追究暫行辦法》及有關法律規定，建設單位項目負責人對工程質量承擔全面責任，而建設主體在項目實施中不明確或在未履行授權程序的情況下，由非建設主體履行建設主體責任，一旦發生工程質量問題或工程索賠糾紛，極易出現責任不清、推諉扯皮的現象。

（二）資金管理風險。在項目實施過程中，由于建設主體或建設主體責任不明，極易出現多頭管理的現象。參與管理的非建設主體如果對建設資金的使用享有支配權，在財政部門強調債券資金使用進度的情況下，往往造成項目建設資金管理使用不規范，出現超進度支付工程款、挪用建設資金等問題，形成資金管理風險。

（三）廉政風險。在項目建設中，出現非建設主體代替建設主體簽訂施工合同、上級單位要求下級單位代為履行建設主體職責、項目建設資金管理不規范、超付工程進度款等問題，既有相關方面對法律法規不了解的原因，也可能存在有意不作為等失職瀆職行為，甚至可能存在利益輸送等行為。

三、審計建議

為了進一步規范政府投資建設項目管理，防止多渠道投資政府項目建設主體不明及由此引發的上述“三種風險”，審計建議：

（一）合理確定項目建設主體。在項目建設前期充分論證，科學確定項目建設的組織架構。在項目決策前組織專班進行充分調研，統籌考慮資金能力、管理能力、運營能力等因素，合理確定項目建設主體，避免在項目建設過程中出現主體不明或主體變更的情況。

（二）加大行業部門監管力度。建議各行業主管部門要加強監管，財政部門在政府采購函下達、項目預算投資評審批復、資金撥付等環節，建設主管部門、招投標等相關部門在履行審批職責時，其審批服務對象必須為項目批復的法定建設主體，確保權責一致。對已經明確建設主體但實施中仍由其他非建設主體代為履責的情況，各主管部門發現后要責令其立即整改。

（三）加強項目建設資金統籌。對多渠道拼盤資金，建議由建設主體統籌后打捆使用，實行一套班子管理、一個機制運行、一支筆審批，避免出現項目建設單位、主管部門、項目建設指揮部等參與單位之間互相不通氣，各花各的錢，造成建設主體對資金使用心中無數。??　

（四）加強建設資金使用審核把關。建設主體要規范建設資金使用，嚴禁截留挪用項目資金；要加強工程進度款支付審核，財務人員要走出去，到施工現場跟進了解施工進度，嚴格按工程形象進度及合同約定支付工程款；要加強內部審計，在招標投標、合同簽訂、節點付款等關鍵環節，內審機構要提前介入，發揮自身專業優勢，為建設單位決策提供科學合理的意見建議。財政部門要避免為提高項目財政資金支付進度，在項目建設單位不具備撥付財政資金條件情況下，將財政資金撥付給項目建設單位，造成資金閑置在項目建設單位的情況。

（五）加強建設領域法治建設、廉政建設、隊伍建設。建設行業主管部門要深入開展法治宣講“進單位、進企業、進項目”活動，定期組織法律專家到項目建設單位、施工企業、工程建設項目部宣講建設領域法律法規。加強對建設單位、項目部相關負責人業務培訓，經常性開展廉政教育、警示教育，提高風險防范意識。政府平臺公司、項目建設單位要多渠道引進項目管理人才，建設一支懂項目、會財務、曉法律、精管理的復合型高素質人才隊伍，為項目建設賦能助力。